Home » Blog » Opinie » De zin en onzin van minderhedenbeleid

De zin en onzin van minderhedenbeleid

In opinie door Ewoud Butter op 16-06-2011 | 08:45

Tekst: Ewoud Butter

Integratiebeleid is ‘uit’ en over ‘ diversiteitsbeleid’ hebben we het liever ook niet meer. Vorige week werd bovendien duidelijk dat het kabinet etnische minderheden heeft geschrapt als doelgroep van het emancipatiebeleid. Vandaag maakte minister Donner bekend dat het integratiebeleid op de schop gaat. Zijn de emancipatie en integratie van etnische minderheden dan voltooid? Veel gaat er inmiddels goed, maar er valt ook nog een heleboel te verbeteren. Toch lijkt het draagvlak voor specifiek beleid te zijn verdwenen. Wat wordt het alternatief? Wat voor beleid is effectief om de emancipatie, of zo u wilt, participatie of integratie van deze groepen te bevorderen? Daar hebben we het al jaren over. Wanneer het doelgroepenbeleid wordt afgeschaft, benaderen we allochtonen dan in het vervolg primair als individu of ook nog als onderdeel van een groep? Zien we hun eigen (collectieve) cultuur als een probleem of juist als een bron van kracht?

Deze vragen zijn niet nieuw. We worstelen er in Nederland al mee vanaf het eind van de jaren ’70 toen het eerste WRR-rapport over de participatie van etnische minderheden verscheen. We voeren sindsdien bij voorkeur principiële debatten, maar kunnen soms beter kiezen voor pragmatische oplossingen. In dit artikel probeer ik de discussies over integratiebeleid in een historisch kader te plaatsen.

Een anekdote:
Ik had een paar weken geleden een gesprek met een oudere medewerker van een gemeentelijke dienst in Noord-Holland. Plechtig vertelde hij mij over zijn eigen dienst: “Wij zijn kleurloos.” Voor een contactadvertentie zou dat een slechte tekst zijn. Met de term ‘kleurloos’ bleek de gemeentelijke dienst te willen benadrukken dat zij geen onderscheid wil maken tussen verschillende etnische groepen. De ambtenaar gebruikte ook nog de term ‘kleurenblind’. “Voor ons is iedereen gelijk, ongeacht zijn of haar etnische achtergrond,” vertelde hij me.

Dat klinkt goed. Het refereert aan artikel 1 van de grondwet en benadrukt de neutraliteit van de overheid. Voor de overheid is iedereen gelijk. Een specifieke aanpak voor bepaalde groepen, zoals allochtone jongeren, past daar niet bij. Doelgroepenbeleid is ‘uit’.

Toch kan een gemeentelijke dienst die kleurloos of kleurenblind is een probleem hebben. Bijvoorbeeld wanneer deze dienst verantwoordelijk is voor de aanpak van jeugdwerkloosheid. Die blijkt onder sommige groepen veel hoger dan onder andere groepen. Dat geldt bijvoorbeeld voor allochtone jongeren. Eén op de 10 autochtone jongeren is in Nederland werkloos, terwijl van de allochtone jongeren één op de vier werkloos is. 

We weten uit divers onderzoeken dat allochtone jongeren deels om dezelfde redenen werkloos zijn als autochtone jongeren, maar deels ook niet. Zo beheersen allochtone jongeren de taal vaak minder, beschikken ze vaak niet over de juiste netwerken, hebben ze minder kennis van opleidings- en beroepsmogelijkheden, schieten hun sollicitatievaardigheden vaker te kort en hebben ze onvoldoende kennis over de ‘sociale codes’ in een bedrijf. En dan zijn er ook nog factoren die specifiek verschillen per etnische groep, sekse, opleidingsniveau en dergelijke.
Een dienst die zoveel mogelijk jongeren aan het werk wil helpen zal met deze factoren rekening moeten houden, hoe kleurloos of kleurenblind de dienst ook is.

Een historische schets
Al vanaf de eerste beleidsnota’s worstelen we in Nederland met de vraag in hoeverre we specifiek met beleid voor migranten moeten ontwikkelen. De eerste nota uit 1983 kreeg als titel ‘minderhedennota’ mee, maar tegelijkertijd werd in dit stuk ook al gepleit voor algemeen achterstandenbeleid.

Dominant was in die tijd het geloof in groepsgewijze vormen van emancipatie. Dat sloot mooi aan bij het typisch Nederlandse model van emancipatie, het verzuilingsmodel: net als de kleine luyden en de katholieken dat in het verleden hadden gedaan, konden ook allochtonen zich emanciperen in eigen zuilen. Eigen organisaties, eigen scholen en eigen omroepen werden gezien als vehikels van emancipatie.

De groepsgerichte emancipatie sloot bovendien mooi aan bij de ‘wij-cultuur’ die de niet-westerse allochtonen in de eerste interculturele handboeken werd toegedicht.
Cultuur werd gezien als een belangrijk vehikel om de emancipatie te bevorderen en er werd gesproken over ‘integratie met behoud van de eigen culturele identiteit’.

Er werd in die tijd veel verwacht van de emancipatiekracht van migrantenorganisaties en de voorlieden van deze organisaties werden al snel tot ‘vertegenwoordigers’ van hele gemeenschappen bestempeld.

Hoewel deze vrijwilligersorganisaties wel degelijk aan behoeften van een deel van hun achterban konden voldoen en ze ook groepen wisten te bereiken die niet over de vloer kwamen bij het reguliere welzijnswerk, misten ze vaak het kapitaal en de bestuurlijke capaciteiten om op professionele wijze projecten uit te voeren.

Dat werd ook zichtbaar bij eigen (islamitische) scholen en (islamitische) omroepen, die vaak bestuurd werden (en worden) door mannen van de eerste generatie gastarbeiders, die hiervoor niet over de benodigde bestuurlijke vaardigheden beschikten.
Aan het eind van de jaren 80 luidde de conclusie dan ook: migrantengroepen beschikken nog niet of onvoldoende over de middenklasse en de intellectuele voorhoede die voor een succesvolle emancipatie noodzakelijk zijn.

Van groepsgewijze emancipatie naar diversiteitsbeleid
In de loop van de jaren ’90 werd steeds meer afscheid genomen van het geloof in een groepsgewijze benadering. De Muur was inmiddels gevallen, het kapitalisme had gewonnen van het communisme (zoals beschreven in Fukuyama’s Einde van de geschiedenis) en de nadruk kwam sterk te liggen op het individu, individuele identiteiten en de individuele emancipatie.
Het besef groeide dat groepsgerichte emancipatie ten koste kon gaan van de emancipatie van de zwakkeren binnen deze groepen, zoals vrouwen en homoseksuelen, die zich juist wilden bevrijden van de groepsdwang van het gezin, familie, religie en gemeenschap.

Verder werd er in die tijd minder belang gehecht aan de rol van cultuur in het integratieproces: succesvolle integratie was vooral afhankelijk van succesvolle sociaal-economische participatie.

Het klassieke minderhedenbeleid, het doelgroepenbeleid, werd losgelaten en vervangen door een inclusief beleid of algemeen beleid of diversiteitsbeleid, waarin mensen in de eerste plaats werden aangesproken als individu en niet meer als lid van een gemeenschap. Steeds vaker viel de term ‘burgerschap’ en in diverse gemeenten werd minder geld gegeven aan zelforganisaties van migranten. Deze eigen organisaties werden steeds meer als een symbool van zelfverkozen segregatie gezien.

De terugkeer van cultuur en religie
Rond de eeuwwisseling was er onder aanvoering van onder andere Pim Fortuyn en Paul Scheffer sprake van een nieuwe fase in het integratiedebat. Scherper dan daarvoor werd nu gesteld dat de integratie van allochtonen was mislukt.

Verder werd met nadruk verder afstand genomen van het cultuurrelativisme. Met de leuze ‘ik zeg wat ik denk’ trok Pim Fortuyn de politiek correcte deken weg die over het integratiedebat in de 20e eeuw had gehangen.

Weg met de ‘weg-met-ons-mentaliteit’ klonk het. Autochtonen mochten hun westerse (joods-christelijke) cultuur superieur noemen en weer ‘Trots zijn op Nederland’ zonder racist genoemd te worden. Door migratie, globalisering en Europese eenwording werd het belangrijk gevonden dat de Nederlandse identiteit werd versterkt. De grootste Nederlander allertijden werd gekozen en er werd besloten tot de oprichting van een Nationaal Historisch Museum.
Van allochtonen werd steeds vaker en nadrukkelijker gevraagd dat ze afstand moesten doen van hun eigen culturele en religieuze achtergrond. Wie hier wil slagen, moet zich aanpassen werd de boodschap.

Vooral dankzij de terroristische aanslagen ging het debat ook, veel meer dan in het verleden, over religie, en dan vooral over de islam. (Achterlijke) cultuur en religie (islam) werden gezien als belangrijke oorzaken van falende integratie. Het integratiedebat werd in zekere zin ‘geculturaliseerd’ en ‘geislamiseerd’.
Een (onbedoeld) gevolg van de islamisering van het debat was overigens dat de tweede generatie moslims zich, nadrukkelijker dan hun ouders, gingen verdiepen in hun geloof.

Terwijl onder (autochtone) Nederlanders de behoefte groeide om het nationaal of regionaal eigene te benadrukken, groeide onder deze groepen ook de weerzin tegen allochtonen die hetzelfde deden en hun eigen taal, cultuur en religie nadrukkelijk uitdroegen. Hoofddoekjes, moskeeën, vreemde talen op straat en in de winkel en migrantenorganisaties werden vaker als een probleem en soms zelfs als een bedreiging gezien.

Allochtonen, en zeker moslims kregen een dubbele boodschap: aan de ene kant werd van hen verwacht dat ze zich als individu emancipeerden, tegelijkertijd werden ze aangesproken als leden van culturele en religieuze groepen. Het zijn ‘buitenlanders’, ‘etnische minderheden’, ‘migranten’, ‘moslims’, ‘allochtonen’. En als groep vormden ze ‘buitenstaanders’ en waren ze de tegenpool van de ‘autochtonen’.

Integratieparadox
Daarmee komen we op een paradox die door de Rotterdamse socioloog Schinkel de integratieparadox wordt genoemd. Allochtonen moeten net als ‘wij’ (autochtonen) worden, maar tegelijk blijven we ze allochtoon noemen. En door te spreken over tweede generatie allochtonen, benadrukken we dat ook de in Nederland geboren zonen en dochters van migranten er nog steeds niet bij zullen horen. Allochtonen blijven daardoor buitenstaanders.

Overigens is het niet alleen de overheid die niet-westerse allochtonen vaak als ‘groep’ aanspreekt. Ook door de eigen etnische en religieuze groep of soms vanuit het land van herkomst worden immigranten vaak op hun culturele en religieuze roots aangesproken. En net als Nederlanders dat doen in den vreemde, blijken ook allochtonen in Nederland de behoefte te hebben elkaar op te zoeken en eigen organisaties te vormen.

Individu versus groepsdwang
De ongemakkelijke waarheid in tijden van individualisering is dat de emancipatie van allochtonen niet alleen een kwestie van de emancipatie van individuen blijkt te zijn. Het gaat ook over de collectieve identiteiten waartoe individuele allochtonen zichzelf willen rekenen, of waartoe ze juist gewild of ongewild door anderen worden gerekend.

Het is daarom jammer dat discussies over individuele emancipatie versus collectieve emancipatie vaak ontaarden in principiële zwart-wit debatten waarin weinig ruimte is voor grijstinten. Denk in dit verband bijvoorbeeld aan de discussies over de hoofddoek: dat lapje stof wordt of een symbool van collectieve onderdrukking genoemd of door anderen juist betiteld als een symbool van emancipatie. Vergeten wordt vaak dat het allebei waar kan zijn.

Een zelfde zwart-wit discussie is van toepassing op discussies die verband houden met collectieve versus individuele emancipatie. Sommigen noemen de rol van deze collectieven stimulerend en benadrukken dat migrantenorganisaties of religieuze organisaties een veilige brug naar de samenleving vormen. Anderen menen dat etnische en religieuze gemeenschappen vooral de segregatie in de hand werken en wijzen dan bijvoorbeeld op de positie van vrouwen, homo’s of religieus afvalligen, die zich niet willen of kunnen conformeren aan de dwingende normen van het etnisch/culturele of religieuze collectief. Ook in dit geval geldt dat het allebei waar is.

Toch zal de overheid altijd prioriteit moeten geven aan het beschermen en stimuleren van de kleinste en de zwakste minderheid en dat is het individu. Tegelijkertijd kan dit niet zonder het besef dat de emancipatie van het individu niet los kan worden gezien van het collectief waartoe dit individu zichzelf rekent of door anderen wordt gerekend. Beleid richt zich bovendien doorgaans niet op individuen, maar wel op groepen burgers.
Steeds weer zal de vraag gesteld moeten worden welke collectieven zijn voor welk probleem relevant: vormen zij een hulpmiddel dat kan worden versterkt of juist een belemmering die moet worden afgeremd?

Integratiebeleid is mislukt?
Inmiddels is het 2011 en staan we op een nieuw punt in het integratiedebat. Volgens sommigen is de multiculturele samenleving mislukt, volgens anderen is deze samenleving niet meer of minder dan een realiteit. Er zijn mensen die de integratie van immigranten met redenen mislukt vinden en er zijn anderen die met even goede argumenten benadrukken dat het merendeel van de immigranten succesvol deelneemt aan de samenleving.

Waar brede steun voor lijkt te bestaan is voor het idee dat het beleid is mislukt. Dat was trouwens ook al de conclusie van de Commissie Blok die in 2005 stelde dat de integratie grotendeels gelukt was, niet dankzij, maar ondanks het integratiebeleid. Dat beleid schaffen we dus maar af. En soms gebeurt dat tamelijk rigoureus met het risico dat met het badwater ook het kind in het riool verdwijnt. Dat is jammer. Het is namelijk een misvatting te denken dat met het afschaffen van het beleid alle integratieproblemen vanzelf oplossen. Beleid blijft immers noodzakelijk.

De ambtenaar waarover ik eerder vertelde heeft namelijk nog steeds te maken met het verschijnsel dat sommige groepen allochtonen veel vaker werkloos zijn dan andere. Zijn collega van veiligheid heeft te maken met oververtegenwoordiging van Marokkaanse en Antilliaanse jongeren in de jeugdcriminaliteit, een andere collega op volksgezondheid ziet dat vooral de gezondheid van Turken zorgwekkend is en zo kan ik nog wel even doorgaan. Al deze ambtenaren en hun politieke bazen hebben tot taak deze problemen op te lossen.

Mainstreaming
Er wordt nu gefluisterd over een nieuwe aanpak: mainstreaming. Nou ja, echt nieuw is dat trouwens niet. In de vrouwenbeweging hadden ze het namelijk 30 jaar geleden al over mainstreaming.
Van Rénie van der Putte, die een verhelderend artikel over mainstreaming heeft geschreven, heb ik begrepen dat mainstreambeleid net als het algemeen achterstandsbeleid of het diversiteitsbeleid inclusief van karakter is. Het doel is alle burgers effectief en in gelijke mate te bereiken.

Bij mainstreaming vormt niet een specifieke groep het vertrekpunt, maar een maatschappelijk probleem. Pas daarna wordt gekeken wie daarmee te maken hebben. .Dit kunnen toevalligerwijs mensen zijn met één of meer overeenkomstige kenmerken (etniciteit, economische positie, etc.) Welke factoren zijn bepalend voor het probleem en welke factoren gelden voor welke groep? Gaat het bijvoorbeeld om leeftijd, sekse, opleiding, seksuele voorkeur, gezinssamenstelling, sociaal-economische factoren, cultuur of religie? Wat is de rol van het collectief waartoe een individu zichzelf rekent of door anderen wordt gerekend? Zijn er misschien andere factoren?
Een effectieve aandacht van een maatschappelijk probleem vraagt dan een gedegen zicht op de oorzaken van het probleem en daar is kennis voor nodig, dat wil zeggen: feiten. Dat vraagt onderzoek, maar ook consultatie en participatie van betrokkenen, bijvoorbeeld van burgers, scholen, maatschappelijke organisaties, bedrijven, klanten of medewerkers.

Mainstreaming betekent dus niet dat alle burgers gelijk behandeld worden, maar wel dat het effect van het beleid voor iedereen gelijk moet zijn. Dat betekent dat er niet op voorhand in dezelfde aparte groepen wordt gedacht, zoals bij het doelgroepenbeleid, maar het biedt wel de mogelijkheid voor een doelgroepspecifieke aanpak – tenminste, alleen als dat noodzakelijk, relevant en effectief blijkt te zijn.

Mainstreaming zou een middel kunnen zijn om een nieuwe invulling te geven aan het integratiebeleid. Het biedt de mogelijkheid om meer dan in het verleden rekening te houden met de kracht of juist de beperkingen van collectieven waar individuen zich toe rekenen of door anderen toe gerekend worden.
Het invoeren van mainstreaming zal in eerste instantie niet leiden tot versimpeling van het beleid, omdat de overheid met een grotere diversiteit van vaak tijdelijke doelgroepen te maken gaat krijgen. Slecht uitgevoerd, bestaat het risico dat mainstreaming leidt tot een inefficiënt bureaucratisch gedrocht.

Mainstreaming kan ook positief uitpakken: wanneer de (lokale) overheid er in slaagt probleemgerichter en (klant)gerichter te gaan werken. Dat vereist niet alleen feitenkennis, onderzoek en creativiteit, maar ook het lef van bestuurders om beslissingen te nemen. Uiteindelijk kan mainstreaming dan leiden tot een integratiebeleid dat effectiever en op den duur ook kostenbesparend uitpakt.

Uitvoering
Tot slot naar de uitvoering, naar de medewerkers van de ‘kleurloze’ organisaties: de gemeentelijke diensten en andere organisaties en instellingen die dagelijks te maken hebben met cliënten met uiteenlopende culturele achtergronden. Voor deze medewerkers gelden deels dezelfde dilemma’s als voor beleidsmakers.

Als kleurloze ambtenaren moeten zij hun cliënten zo neutraal en onbevooroordeeld mogelijk behandelen. Tegelijkertijd hebben zij ook een andere opdracht: ze moeten klantgericht zijn. Ze moeten ervoor zorgen dat hun diensten van hoge kwaliteit zijn en voor uiteenlopende cliënten in gelijke mate toegankelijk. Dit betekent dat de dienstverleners – uiteraard tot op zekere hoogte - rekening moeten houden met verschillen tussen mensen in bijvoorbeeld sekse, leeftijd, opleiding, etniciteit, seksuele voorkeur, leeftijd, handicap en religie.

Dat vraagt van deze medewerkers de competentie om met mensen met verschillende achtergronden om te gaan. Bijvoorbeeld met cliënten die gehandicapt zijn, een ander opleidingsniveau hebben, veel jonger of veel ouder zijn, een andere seksuele geaardheid hebben of een andere culturele of religieuze achtergrond.

Kleurloze of kleurenblinde ambtenaren dienen de cliënten dus primair neutraal als individu te benaderen, maar ook tot op zekere hoogte rekening te houden met behoeften en wensen die afwijken en die soms het gevolg zijn van het feit dat deze individuen al dan niet gewenst tot een bepaalde groep behoren.

Een individu staat immers nooit los van zijn of haar omgeving. Hij of zij voelt zich meestal verwant en identificeert zichzelf vaak met meerdere collectieven en wordt door anderen tot collectieven gerekend. Die collectieven kunnen een stimulerend en een beperkend effect hebben.

Met die wetenschap zal steeds rekening moeten worden gehouden bij de ontwikkeling en de uitvoering van beleid dat bedoeld is om de participatie en integratie van (etnische) minderheden te bevorderen.

Ewoud Butter is redacteur van Republiek Allochtonie. Dit artikel is geschreven voor ACB Kenniscentrum waar het ook op de website is verschenen. ACB Kenniscentrum organiseert op 15 september een expertmeeting over dit onderwerp voor bestuurders in het Noordhollandse Schagen. Meer weten? Neem contact op met Warner Hemmer, adviseur van ACB Kenniscentrum: w.hemmes@acbkenniscentrum.nl

Meer over acb kenniscentrum, diversiteit, doelgroepenbeleid, ewoud butter, integratie, integratiebeleid, mainstreaming, minderhedenbeleid.

Reacties