Het is over met integratie: 2011 wordt het jaar van ‘mainstreaming’
In opinie door Renie van der Putte op 02-02-2011 | 22:10
Tekst: Rénie van der Putte (ACB Kenniscentrum)
Het is over met de integratie. Na jarenlang geworstel over de vraag wel of geen doelgroepenbeleid, wel of geen specifiek beleid, is het tijd voor een nieuwe trend. We gaan mainstreamen. Althans, als het aan de overheid ligt. De gedachte hierachter is dat het de verantwoordelijkheid van reguliere instellingen, organisaties en overheden is om met hun generieke beleid – in plaats van met specifiek beleid – alle burgers van Nederland effectief en in gelijke mate te bereiken. Beleid moet werken voor álle inwoners van Nederland, of het nu gaat om het vergroten van de arbeidsparticipatie, het verbeteren van de taalbeheersing of het terugdringen van de overlast.
Het idee is dat specifiek beleid juist de tegenstellingen vergroot en dus ongelijkheid in de hand werkt. Mainstreaming daarentegen bevordert een grotere gelijkheid en integratie zou een gewoon onderdeel moeten zijn van (al) het generieke beleid van landelijke, provinciale en gemeentelijke overheden en instanties.
In dit artikel probeer ik een aanzet te geven tot wat mainstreaming betekent voor allochtonen, voor kansarme(re) mensen, voor groepen in achtergestelde posities, nu de aandacht voor hen in specifiek beleid verdwijnt.
Mainstreaming wordt eerst kort vanuit het historische oogpunt beschouwd. Daarna wordt uitgelegd hoe mainstreaming aan diversiteit en integratie wordt gekoppeld. Vervolgens sta ik stil bij de theoretische uitgangspunten van mainstreaming, hoe deze vertaald moeten worden in de praktijk en wat dit betekent voor beleidsmakers.Tot slot komen de risico’s en de kansen van mainstreaming in relatie tot allochtone Nederlanders aan de orde.
De oorsprong van mainstreaming: het gendervraagstuk
Het begrip mainstreaming doet voor het eerst zijn intrede in de jaren tachtig van de vorige eeuw, wanneer de vrouwenemancipatie, op internationaal niveau, een enorme impuls krijgt. De vrouwenbeweging voert dan al jaren strijd voor ‘equity’ of ‘social justice’ (sociale rechtvaardigheid) en ‘equality’ (gelijkheid). Men is er echter van doordrongen geraakt dat, om échte gelijkheid en rechtvaardigheid te bereiken, er ook op beleidsniveau gewerkt moet worden aan vrouwenemancipatie en vrouwenrechten. Het gendervraagstuk verdient het integraal onderdeel te zijn van beleid, en dus in alles terug te vinden zijn. Kortom: de strijd aan de basis moet overgaan in mainstreaming.
Het tot dan toe ontwikkelde en uitgevoerde beleid is zonder uitzondering gebaseerd op de ‘normman’: een witte, hoogopgeleide, gezonde, heteroseksuele man van tussen de 25 en 40 jaar. Door de gendermainstreaming komt er nu expliciet aandacht binnen beleid voor de ten opzichte van de normman ‘afwijkende’ vrouw, met als doel gelijke rechten en gelijke kansen voor beide seksen te bewerkstelligen.
Mainstreaming en diversiteit
Aan het begin van de 21ste eeuw blijkt de gender-aanpak niet meer geheel te voldoen: ‘It doesn’t make sense to look at gender equality in isolation from other forms of equality’ (Squires, 2004: 2). Het volstaat niet om gelijke rechten voor alle vrouwen na te streven terwijl zij als één groep beschouwd worden. Immers: binnen de groep zijn de verschillen te groot. Een ongeletterde of langdurig werkeloze vrouw in een Afrikaans land kan niet op een lijn gesteld worden met een Japanse universitair docente en ook niet met een Nederlandse miljonairsdochter.
Er moet aandacht komen voor diversiteit: naast sekse spelen leeftijd, afkomst, opleiding, ras, kleur, religie en seksuele voorkeur ook een rol. Geen van deze aspecten maakt het verschil, elk van de aspecten maakt een verschil. Er kan dus niet langer alleen aandacht geschonken worden aan gender om gelijkheid te bereiken. Gelijkheid moet onlosmakelijk verbonden worden met diversiteit.
Mainstreaming van integratie
Vanuit de bovengeschetste geschiedenis is diversiteit gekoppeld aan het gendervraagstuk. In de politieke setting van de laatste jaren is het eerder verbonden aan het integratievraagstuk. En dan is diversiteit eerder etniciteit.
Laten we van gendermainstreaming naar etnische mainstreaming gaan. En laten we ‘vrouw’ eens vervangen door ‘allochtoon’ en ‘man’ door ‘autochtoon’. Het begrip ‘normman’ wordt dan ‘normautochtoon’. Het beleid van de afgelopen jaren is nu dus gebaseerd op de normautochtoon: een zoveelste generatie in Nederland geboren, witte, geëmancipeerde (?), zelfbewuste (?), gezonde, heteroseksuele, minimaal middelbaar opgeleide, werkende man of vrouw van tussen de 25 en 40 jaar oud.
Tegenover deze normautochtoon bevindt zich nu de ‘afwijkende’ allochtoon. En die strijdt – net als de eerder genoemde ‘afwijkende vrouw – al langere tijd voor sociale gelijkheid en rechtvaardigheid. Maar ook hier kunnen we eenvoudig constateren dat deze opstelling te beperkt is. Net als de eenheid ‘vrouwen’ is een allochtoon meer dan allochtoon. Een laaggeschoolde migrant van het Turkse platteland heeft andere problemen dan een Iraanse politiek vluchteling of een Haïtiaans geadopteerd weesjongetje.
Ook de allochtone groep wordt gekenmerkt door diversiteit. Om gelijkheid voor hen te bereiken moet er dan ook rekening worden gehouden met sekse, leeftijd, afkomst, origine, opleiding etc. Het integratievraagstuk is zich, net als destijds de vrouwenemancipatie en de ontwikkelingfases die ze doorliep, in beweging. Van participatie en emancipatie werd het integratie en nu staan we aan de overgang naar mainstreaming.
Is dit nu een bedreiging of een kans?
Mainstreaming in theorie
Het in de inleiding genoemde doel van mainstreaming is het effectief en in gelijke mate bereiken van alle burgers met voor hen ontwikkeld beleid. Dit betreft dan beleid op alle beleidsterreinen: van ruimtelijke ordening tot WMO en van mobiliteit en openbaar vervoer tot milieu. En elk van deze terreinen moet op zijn beurt in alles effectiviteit en gelijkheid in beleid uitstralen. Er moet kortom sprake zijn van een institutionele aanpak waarbij alles en iedereen tot in de poriën doordrongen is van het genoemde doel.
Mainstreambeleid is in extreme mate inclusief van karakter: iedereen hoort erbij, iedereen wordt ermee bereikt, en wel in gelijke mate. Waarom willen we dit eigenlijk? We willen dit omdat we een democratische natie zijn en onze belangrijkste beginselen hebben vastgelegd in artikel 1 van de grondwet.
Om nu échte gelijkheid in beleid te bereiken, kan mainstreaming worden ingezet. Maar let wel: het moet niet als een technocratisch hulpmiddel worden toegepast maar als ‘an institutional manifestation of deliberative democracy’ (Squirel 2004:2). Met andere woorden: mainstreaming – met als doel effectiviteit en gelijkheid – is op haar beurt alleen effectief en gelijk wanneer het een weloverwogen en doelbewuste democratie als beginsel heeft dat zich op institutioneel niveau manifesteert.
Mainstreaming in de praktijk
Hoe werkt mainstreaming nu in de praktijk? Hoe passen we het toe in het proces van beleidsontwikkeling? Terwijl bij specifiek beleid een groep met bepaalde problemen het uitgangspunt was, start mainstreaming bij het onderwerp of beleidsterrein en zoekt dan de betrokken groepen. De eerste vraag is dus: Wat is het onderwerp en wat is daarbij het probleem? De daarop volgende vraag is dan: Wie hebben daarmee te maken en op welke manier?
Uit de antwoorden zal blijken of en welke bepaalde groepen meer of minder betrokken zijn bij het beleidsonderwerp en als consequentie hiervan kan het zijn dat er voor hen (specifiek) beleid moet worden ontwikkeld. Mainstreaming houdt niet in dat iedereen gelijk is, maar dat in beleid (naast overeenkomsten) rekening wordt gehouden met relevante verschillen (E-QUALITY, 2002: 12).
Om weloverwogen mainstreambeleid te kunnen ontwikkelen is voor alles gedegen kennis en informatie over het onderwerp en over de betrokken burgers nodig. Hiervoor moet zo nodig diepgaand onderzoek worden gedaan dat veel verder gaat dan ‘inventariseren’. Mainstreaming gaat ervan uit dat beleidsmakers hierbij ook de betrokkenen betrekken. Consultatie en participatie van burgers is onlosmakelijk verbonden met mainstreaming. Raadpleging van burgers kan bijvoorbeeld via burgerforums, adviesgroepen/-raden, consultatieplatforms of referenda. Participatie vindt bijvoorbeeld plaats via burgerinitiatieven.
Generiek in plaats van specifiek beleid?
Sommige mensen zullen opgelucht denken dat met de overgang naar mainstreaming het denken in aparte groepen en het ontwikkelen van specifiek (doelgroepen)beleid eindelijk afgeschaft wordt. Maar eigenlijk is niets minder waar: hoewel mainstreaming generiek beleid als startpunt heeft, is specifiek beleid er weer een consequentie van!
Mainstreaming impliceert naast rekening houden met overeenkomsten, ook rekening houden met verschillen: het ontwikkelde beleid moet immers alle Nederlanders in gelijke mate bereiken. En daarvoor kan specifieke aandacht voor bepaalde groepen nodig zijn. Lukt het je niet om iedereen in gelijke mate te bereiken kun je beschuldigd worden van (institutionele) discriminatie en dat hebben we bij wet verboden.
Bovendien: Waar gaat het nu eigenlijk om? Gaat het om gelijke behandeling of gelijke impact? Ik zou zeggen het laatste: gelijke impact. Oftewel: het effect van beleid moet voor iedereen gelijk zijn, niet de manier waarop dit bewerkstelligd wordt. Specifieke aandacht zal dus enerzijds noodzakelijk zijn en is anderzijds helemaal niet slecht.
Een voorbeeld. Vanuit oud (specifiek) beleid was aandacht voor de problemen van laagopgeleide allochtone mannen. Deze manier van denken wordt met mainstreaming overboord gegooid. Stel dat in het nieuwe beleid (langdurige) werkloosheid als probleem wordt gedefinieerd. Daarbij onderzoekt men wie er werkloos zijn en dit leidt tot de constatering dat met name laagopgeleide allochtonen en autochtonen boven de 50 jaar langdurig werkzoekend zijn. Om dit te doorbreken zal voor hen een vorm van specifiek beleid kunnen en moeten worden ontwikkeld.
Uitdaging voor beleidsmakers
Welke uitdagingen staan de beleidsontwikkelaars van het ‘nieuwe op mainstreaming geschoeide denken’ nu te wachten? Welke eisen stelt mainstreaming aan hen? Beleidsmakers moeten echte verantwoordelijkheid nemen. Daarbij ligt de focus op generiek beleid met aandacht voor specifieke invulling of uitvoering.
Beleidsmakers moeten achter het bureau vandaan komen, actief op zoek naar de burger om zich door hem/haar via forums , adviesraden en dergelijke te laten adviseren. Mainstreaming vraagt dus zowel om burger- als overheidsparticipatie. Beleidsprocessen moeten op institutioneel niveau worden gereorganiseerd en veranderd. Mainstreaming vraagt om transformatie, niet om het toevoegen van een ‘extra paragraafje’ aan bestaand beleid (bureaucratie). Alle beleid moet doordrenkt zijn van (het streven naar) gelijkheid en effectiviteit. En dit vereist duurzaamheid en dus langetermijnvisie en -beleid.
Risico’s en kansen van mainstreaming
Wat kunnen nu de consequenties van generiek beleid en mainstreaming zijn in plaats van specifiek beleid voor allochtonen, voor kansarme(re) mensen of voor groepen in achtergestelde posities? Wat zijn de risico’s? Welke kansen biedt het?
Met mainstreaming lopen we het gevaar dat gelijkheid uitgelegd wordt als ‘sameness’ in plaats van als ‘equality’. Dit laatste houdt in dat mensen gelijkwaardig zijn en met behoud van eigen identiteit moeten worden behandeld. ‘Sameness’ daarentegen betekent dat iedereen hetzelfde is en we allemaal voldoen aan het beeld van de ‘normman’ of ‘normautochtoon’. Individuele verschillen worden hierbij uit het oog verloren. Een ongelijke uitkomst is daarvan het effect. Dit riekt naar discriminatie.
Het belangrijke mainstreambeginsel van consultatie en participatie van burgers draagt ook een risico in zich: vallen kansarme, achtergestelde of allochtone groepen niet buiten de boot omdat juist zij meer moeite hebben om van zich te laten horen en voor zichzelf op te komen en minder vertegenwoordigd zijn in de commissies, advies- en overlegorganen waarmee de overheid in gesprek moeten? Wie zorgt ervoor dat ook zij ‘effectief en in gelijke mate’ bereikt worden met het nieuwe beleid?
In Nederland zijn we goed in het overnemen van good practices en toepassen van succesvolle theorieën, maar niet zonder er een eigen draai aan te geven en onwelgevallige elementen over boord te gooien. Bij ons is het immers altijd ‘net even anders’. Doen we dat met mainstreaming ook, interpreteren we het naar eigen inzicht en pakken we er alleen uit wat in ons straatje past, dan kan het nadelige gevolgen hebben: mainstreaming kan zo worden gebruikt ‘to legitimise indefensible cost-cutting exercises’ (Ethnos 1986:2), als goedkoop excuus dus om discutabele bezuinigingen te verantwoorden en om kwesties die men liever niet onder ogen ziet onder het tapijt te schuiven.
Een onvolledige en onjuiste uitleg en toepassing van mainstreaming draagt ook het risico in zich dat specifiek opgebouwde kracht en kennis ten aanzien van diversiteit, participatie en integratie en de aangelegde infrastructuur worden weggevaagd door de centrale hoofdstroom; dat de meeste aandacht uitgaat naar de normautochtoon ten koste van een ieder die daar op een of andere manier en in meer of mindere mate van afwijkt.
Een andere gevaar is dat mainstreaming als een gemakkelijk technocratisch, bureaucratisch hulpmiddel wordt beschouwd om bestaand beleid een beetje aan te passen, waardoor er in feite niets verandert. Dit kan bovendien leiden tot afschuiven van verantwoordelijkheid en afzien van probleemeigenaarschap. Mainstreaming is echter alleen dan doelmatig wanneer overheid en beleidsmakers zich op alle terreinen probleemeigenaar verklaren en compleet nieuw beleid ontwikkelen dat in zijn geheel doordrenkt is van het doel: het effectief en in gelijk mate bereiken van alle burgers.
Natuurlijk biedt mainstreaming – mits in zuivere vorm toegepast – ook voordelen en kansen voor burgers en voor de samenleving als geheel. Om er een paar te noemen:
- Iedereen doet mee, iedereen telt mee. Beleid bereikt iedereen effectief en in gelijke mate. Er bestaat geen institutionele discriminatie.
- Allochtonen, kansarmen, achtergestelden, enzovoort, worden niet langer als een groep beschouwd en behandeld. Generalisatie verdwijnt. De leden van de groep worden niet meer allemaal over een kam geschoren. Hun individuele kwaliteiten staan op de eerste plaats.
- Marokkaanse jongens worden (dus) voortaan op voorhand net als autochtone jongens als ‘jongens’ gezien en behandeld en niet langer als potentiële criminelen of (kut)Marokkanen.
- Burgers, en dus ook kansarme(re), achtergestelde, en allochtone Nederlanders kunnen in de platforms en adviesraden die beleidsmakers raadplegen hun stem laten horen en aan agendasetting doen.
Naast participatie van de burger bij overheidszaken (o.a. middels burgerinitiatieven) raakt de overheid meer betrokken bij de burger. Beleidsmakers en politici gaan naar de burger toe en zoeken hen op de plekken waar de burgers zich het vaakst en het liefst ophouden en luisteren naar hen.
Door dit alles heen speelt de vraag of het nu in essentie gaat om gelijke behandeling of om gelijke impact.
Conclusie
Mainstreaming biedt, mits in zuivere en complete vorm toegepast, veel voordelen en kansen voor burger en overheid om de gelijkheid en gelijkwaardigheid van een ieder te realiseren en tot een ultieme democratische samenleving te komen. Wordt mainstreaming naar eigen inzicht en vanuit eigenbelang toegepast en als technocratisch, bureaucratisch hulpmiddel ingezet dan liggen gevaren van uitsluiten van burgers en (institutionele) discriminatie op de loer. Daarmee ondermijnen we dan het belangrijkste beginsel van onze grondwet en onze democratie.
BRONNEN
Castels, S. Kalantzis, M., Cope, B. (1986) and Totaro, P. (1986) ‘The End of Multiculturalism? or... From Margins to the Centre’. Ethnos 1986, No 54, p.4-5. (Ethnic Affairs Commission of NSW)
Hankivsky, O. PhD (2004)
Gender Mainstreaming vs. Diversity Mainstreaming: A Preliminary Examination on the Role and Transformative Potential of Feminist Theory (Draft) Simon Fraser University (Burnaby/Vancouver, Canada).
IRFAM (2010) ‘Développer le mainstream de la diversité’. La Lettre de l’IRFAM, no.21, I/2010 IRFAM (Institut de Recherche, Formation et Actions sur les Migrations), Liége (Belgique)
Kohlmann C. en Notos, S. (2002)
Meer over mainstreaming
E-QUALITY, Den Haag. O’Kelly, K. (2006?)
Combat Poverty – EU mainstreaming Social Inclusion Programme
http://www.cpa.ie/msi/ Combat Poverty Agency (Dublin, Ireland)
Squires, J. (2004)
Is Mainstreaming a Transformative Practice? Theorising Mainstreaming in the Context of Diversity and Deliberation. University of Bristol (Bristol, UK) For submission to Social Politics special issue on ‘Gender Mainstreaming’ (editor: Walby, S.)
Renie van der Putte is senior adviseur bij ACB Kenniscentrum. Dit artikel is ook (als pdf) verschenen op de website van ACB Kenniscentrum.
Ook van Renie van der Putte:
Allochtonen, geloof en homoseksualiteit,
Seksuele vorming als wapen tegen seksueel misbruik allochtonen
Meer over acb kenniscentrum, diversiteit, gender, integratie, mainstreaming, renie van der putte.
